同时，审批效率提高也使行政审批的社会成本大大降低。

只是，在特殊情况下，怠于履行规范制定义务，会导致特定群体合法权益受损，且有裁量压缩至零的情形发生，在有些国家，也会引发相应的国家赔偿责任。[5]此时，不履行、履行不及时或履行不到位，都会构成怠于履行职责。

《最高人民法院关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》(（1999）行他字第11号)指出：重庆市西山坪劳动教养管理所未尽监管职责的行为属于不履行法定职责，对刘元林在劳动教养期间被同监室人员殴打致死，应当承担行政赔偿责任。更何况，被羁押人的人身自由受到限制，其借助外物或空间防卫自身的能力也同样受到限制，而与被羁押人相处的同仓人之中很可能会有暴力倾向者。二、怠于履行职责致害赔偿的依据1994年和2010年的《国家赔偿法》都未对怠于履行职责致害赔偿问题，予以统一、明文的规定。[17]这是通过司法解释明确纳入国家赔偿范围的民事诉讼、行政诉讼中法院怠于履行职责情形。[8]（1）法律规范的直接规定。

从结果看，这一主张似乎被立法者接受了。只要行政惯例确实存在，本身又不违法，且行政机关依法有裁量余地，那么，行政惯例就会产生拘束行政的效力。只要其是对外公开的，且不违反法律规范的明文规定，根据诚信原则和平等原则，其确立的作为义务就是公务组织应予履行的。

（2）怠于履行职责的前提是公务组织/人员在职责上对个人或组织负有特定的作为义务（3）改革创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，有助于私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡。从上述获奖项目提供的观察窗口可以看到，中国行政法制获得的新近重要发展和面临的重大现实课题，从总体上反映了行政法文化革新、行政法制转型发展的成果和方向，适应了市场经济、民主政治和精神文明发展的客观要求，体现了行政法制追求民主化、科学化和法治化的趋势，也提出了中国行政法制获得更稳健发展的新任务。所以笔者认为，积极采用行政规划（计划）、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政救助等非强制性的新型行政方式，也应当作为行政规制改革创新的重点或突破口。

可以说，这对于完善中国行政法制的具体制度和学科体系，全面实施依法治国方略，促进宪政和行政法治目标的实现，从而推动社会经济、政治和文化的稳健发展，使中国行政法制能以良好的形象和基础，在21世纪第二个十年获得更快更健康的发展，具有重大的理论和实践意义。公务人员应当树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、给付行政、指导行政的时代潮流，由单一的行政管理转向社会治理，积极为公民提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。

公务人员应做遵守宪法、维护宪法的模范。以相对简单一点的无前置审批企业市场准入为例：法定办理时限58个工作日（合464小时），一站式审批方式承诺办理时限9个工作日（合72小时），实施并联为主的一窗式审批的承诺办理时限2个工作日（合16小时），2007年7月1日开始试运行三个月期间实际平均办理时间3小时22分钟，最短办理时间1小时8分钟。改革开放以来在反思传统人治观念的基础上，中国大陆的行政法制建设逐步确立起依法行政观念，进入20世纪末期又把依法治国确立为基本治国方略并上升为宪法原则。（三）规制改革与创新的法治化路向在前述社会背景因素作用下，行政规制改革与创新的大方向如何？笔者认为：在行政民主化、科学化、法治化的世界潮流影响下，在以人为本的价值目标引导下，中国大陆的行政法制实践正走向柔性管理和高效管理，着力于管理机制和方式方法创新，这是成本低、风险低、效率高、成效稳健、易成共识的一种选择[10]，其稳健取得成功的革新经验正逐渐显现出行政规制改革创新的示范参考意义。

[10] 同时，行政法学的学科体系也发生着前所未有的重要变化：人们对于行政法的原则、主体、行为、方法、程序、监督、救济等理论认识，都或多或少、或深或浅地发生了变化，并深刻地影响着行政法制实践。程迈：《软法概念的构造与功能》，载《金陵法律评论》2009年春季卷。否则，就会像当下一些典型案例所显示那样，改革创新变了味，偏离了正确方向，民众反映强烈，政府形象受损。当下的行政规制改革是一个宏大的系统工程，在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化，这些变化的社会背景是什么？笔者把它概括为三条：改革深化，科技革命，观念更新。

[5]这里谨以行政审批改革为例，来观察分析一些地方如何通过行政规制改革创新举措，富有成效地解决此难题。这也同国家、政府全心全意为人民服务的性质是一致的。

因为这不涉及犯罪和刑罚、剥夺政治权利、限制人身自由和司法制度等严格的法律保留事项。（2）约束公权、保护私权、政民和谐、透明服务。

2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》有这样一层意思：能够推进的，稳健一点的，难度小一点的，要更加积极地推进。行政法制建设是宏大的社会系统工程，万众瞩目、任重道远、千头万绪，笔者认为，对于正在深入转型发展、转变经济发展方式的当下中国大陆来说，缓和行政规制、改进规制方式、加强某些特殊领域（如资源环境保护、知识产权保护、食品安全保障、交通安全保障）的行政规制，仍然是新形势下中国大陆行政法制建设特别是规制改革的重要任务，期待各级政府机关和各类社会主体去积极探索。[13]应当正确认知和秉持符合中国国情和普世精神的法律价值观，并从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入研究与思考，作出正确选择。中国共产党第十七次代表大会政治报告提出要求：要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务，减少和规范行政审批。因此，具体组织推动此项地方立法的湖南省人民政府法制办公室于2011年1月15日获得了首届中国法治政府奖。换句话说，真正做到行政相对人更多地、主体性地参加到行政管理、行政法制工作中来，这是特别应予关注的行政规制改革创新路向，也是新行政法形成的重要过程。

例如，在行政法制实践中注重现代科学技术的运用和行政管理理念与方法创新，特别是推行电子政务、采用电子手段、建设电子政府、接受网络监督，注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，行政法制运行模式符合本国实际和世界潮流。参见：2011年2月20日《光明日报》第一版消息《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系》（记者：徐京跃等）。

计划经济体制下的法律价值观念是平均主义、集体主义、秩序为本、政治优先。[6]鉴于行政审批领域存在的审批流程复杂、审批手续繁琐、审批时限冗长、重审批轻服务等疑难问题，如何通过行政审批制度改革创新，进一步增加透明度、增强规范性、提高效率性、强化服务性，进一步完善投资软环境，就成为深化行政改革、转变政府职能的新课题，成为在妥善解决行政管理体制问题（例如大部门制改革）的同时还必须认真解决的行政管理机制和方式问题。

公务人员队伍是行政法制的重要主体，公务人员对行政法律原则和规则的理解和运用能力，面对社会管理事务能否依法办事的意识和能力，对于行政法制规范化运行起着重要作用。[4]限于篇幅，此不赘述。

为巩固改革成果，引导改革深入，全国人大常委会于2004年专门通过了《行政许可法》来规范行政许可和相关行为。地方可以侧重进行经济与社会管理方面的改革创新，它们有这样的法定职权。例如，行政主体的多元化、社会化发展，行政相对人得以主动地参与行政过程，在行政相对人的财产权利和人身权利受到制度保障的前提下，其政治权利和社会权利逐渐受到关注，依法保障公民参与、行政公开、采用非强制性的行政方式等各项行政民主制度逐步发展。（3）行政法制建设全面发展时期，时间跨度大致是从1999年至今。

高新技术日益广泛运用，对社会生活带来巨大影响，还深刻地影响着行政管理和行政法制的发展。在行政管理和行政法制领域采用新方法、创立新制度，必然涉及一些规则或者界限问题，总体上可概括为四句话：（1）对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的规范出台和制度建设可以宽松一点。

此前曾在安徽芜湖、湖南嘉禾、陕西延安等地曾出现的行政机关随意侵害公民平等权、财产权、人身权的典型案件，特别是发生在广东的孙志刚被收容后遭殴打致死案，发生在广西的谢洪武被莫须有地在看守所单独关押28年的超长期羁押案，都是严重侵犯人权的典型案件，其深刻教训值得人们深刻反思。这是一个趋势，现在很多行政改革创新都在体现这样的要求——构建和谐社会、改善政府形象的内在要求。

[9] 仅从法律的层次来看，到2011年2月吴邦国委员长宣布我国已形成社会主义法律体系之际，现行法律238部，其中关于行政管理的法律70多部，在各个法律部门中的数量最多，由此可见一斑。（3）从只注重实体法，再到既注重实体法也注重程序法还重视条理法（立法目的、法律原则）的作用。

（2）对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的规范出台和制度建设应非常谨慎和严格对待之。在推动行政法制改革创新的新形势下、新进程中，应当根据变化了的法律价值观，树立与之相适应的下述现代法治观念，否则会在行动上发生重大偏差，这是摆在行政公务人员和社会组织工作人员面前的一个重大课题。高新科学技术的采用对于行政管理和行政法制实务带来的冲击和影响，常常让人们大跌眼镜，人们对它的认识还远不充分。首届中国法治政府奖获奖项目为此提供了有益的启示。

简言之，中国大陆行政法制建设30多年，取得诸多方面的发展，带来许多经验和启示，从集权型、管理型、秩序型、封闭型、随意型的政府管理模式，转向民主型、指导型、服务型、开放型、责任型的政府管理模式，这是改革开放30多年来行政法制建设的基本经验和总体趋势。[9]随着经济、政治、文化、社会的深入改革和发展变迁，行政模式从管理行政到控权行政再到给付行政、指导行政、服务行政的转型发展，构成了行政法制进一步发展的现实条件和更高要求，应当结合这样的条件和要求来确立未来行政法制建设的方向和路径。

行政民主强调行政过程中的平等相处和选择自由，呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动，要求为行政相对人参与行政管理、更多自主管理提供更多选择机会。为方便群众和投资者，他们专门建立了8890（谐音拨拨就灵）服务电话和网络服务平台。

如果某些新举措符合这个方向，尽管也可能存在不足和争论，仍然可以努力推行并不断加以完善。同时，审批效率提高也使行政审批的社会成本大大降低。